农业部办公厅关于《农作物种子生产经营许可管理办法》有关法条适用问题的函

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浙江省宁波市人民政府


宁波市损害经济发展环境行为处分处理试行办法


（2003年11月7日宁波市人民政府令第114号公布）



第一条 为了促进依法行政，提高行政效率，严肃国家行政机关工作纪律，维护和改善我市经济发展环境，根据《中华人民共和国行政监察法》、《国家公务员暂行条例》及其他有关规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条 本办法适用于全市各级国家行政机关及其公务员。对法律、法规授权行使行政管理职能的组织和依法接受委托具有管理公共事务职能的组织及其工作人员损害经济发展环境的行为，参照本办法执行。

第三条 本办法所称损害经济发展环境的行为，是指国家行政机关及其公务员在贯彻法制统一原则、转变政府职能、行政许可、行政检查、行政处罚和采取行政强制措施、行政事业性收费和罚没收入管理、减轻企业负担、中介机构管理、履行岗位职责、政府信用建设等方面，违反法律规定和有关政策，对我市经济发展造成不良影响，或对公民和法人合法权益造成实际损害的行为。

第四条 对损害经济发展环境的国家行政机关及其公务员，应依法查明事实，分别不同情况进行批评教育、行政处理或行政处分。

第五条 违反法制统一原则，有下列损害经济发展环境行为之一的，责令停止执行、限期改正，给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员通报批评或待岗教育处理。情节较重的，给予警告处分；情节严重的，给予记过、记大过处分：

（一）继续或变相适用已失效的法律、法规、规章及其他规范性文件的；

（二）擅自或越权制订、制发违反国家和省、市改善经济发展环境有关决策、规定的政策和文件的；

（三）制发规范性文件或制定行政措施不按有关规定报请上级批准或备案的；

（四）对市政府依法作出的重大决策进行抵制、反对，妨碍政令畅通的。

第六条 违反国家和省、市有关转变政府职能的规定，有下列行为之一的，责令检查、限期改正，给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员通报批评或待岗教育处理。情节较重的，给予警告、记过、记大过处分；情节严重的，给予降级、撤职处分：

（一）违法干预市场流通，或者对干预行为纵容、包庇，限制公平竞争的；

（二）采取行政命令方式，强买强卖、强揽业务、搭配销售，搞垄断经营、指定交易，妨碍公平竞争的；

（三）政企不分，不按规定与各类生产经营活动和中介机构彻底脱钩，影响公平竞争的；

（四）非法干预企业的产、供、销活动，侵犯企业经营自主权的。

第七条 违反国家和省、市行政许可管理规定，有下列行为之一的，责令检查、限期改正、赔礼道歉，给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员通报批评或待岗教育处理。情节严重的，给予警告、记过、记大过处分，造成严重后果的，可给予降级、撤职处分：

（一）擅自设立许可事项，或者对已经取消的许可事项继续实施许可的；

（二）不在办公场所公示依法应当公示的材料的；

（三）未按规定一次性告知申请人补正全部内容的；

（四）超越职权或违反法定程序进行许可的；

（五）在受理、审查、决定行政许可过程中，未向申请人、利害关系人履行法定告知义务的；

（六）未依法说明不受理行政许可申请或者不予许可的理由的；

（七）依法应当举行听证而不举行听证的。

第八条 违反国家和省、市有关行政检查管理规定，有下列行为之一的，责令检查、限期改正、赔礼道歉，给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员通报批评或待岗教育处理。情节较重的，给予警告、记过、记大过处分；情节严重的，给予降级、撤职处分，造成严重后果的，可给予开除处分。

（一）无法定依据实施检查的；

（二）无具体理由、事项、内容、对象擅自实施检查的；

（三）不出示有效资格证件实施检查的；

（四）不按法定程序、时限实施检查的；

（五）不按法定权限或超越法定权限实施检查的；

（六）对检查中发现的违法行为隐瞒、包庇、袒护、纵容，不予制止和纠正的；

（七）违反规定损害被检查对象合法权益的。

第九条 违法实施行政处罚和行政强制措施，有下列行为之一的，责令检查、限期改正、赔礼道歉、退还款物、赔偿损失，给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员通报批评或待岗教育处理。情节较重的，给予警告、记过、记大过处分；情节严重的，给予降级、撤职处分。给行政相对人的人身或财产造成实际损害，后果严重的，可给予开除处分：

（一）没有法定行政处罚或行政强制措施依据，随意实施行政处罚、采取行政强制措施的；

（二）擅自改变行政处罚、行政强制措施种类和幅度的；

（三）违反法定程序实施行政处罚、行政强制措施的；

（四）违法限制公民人身自由的；

（五）在委托执法过程中，对受委托执法者的执法行为疏于管理、长期失察，或者指使、纵容、暗示受委托执法者滥施处罚、违法采取行政强制措施的。

第十条 违反国家和省、市行政事业性收费和罚没收入管理规定，有下列行为之一的，按国务院发布的《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》（国务院令第281号）处理：

（一）违反罚款决定与罚款收缴分离的规定收缴罚款的；

（二）对已经取消或降低标准的收费项目，仍按原规定项目或标准收费的；

（三）违反规定擅自变更行政事业性收费或者罚没范围、标准的；

（四）违反规定擅自设立行政事业性收费项目或者设置罚没处罚的；

（五）下达或变相下达罚没指标的；

（六）违反财政票据管理规定实施行政事业性收费、罚没的；

（七）对坚持原则抵制违纪违法的行政事业性收费、罚没行为的单位或者个人打击报复的。

第十一条 违反国家和省、市有关减轻企业负担的规定，有下列行为之一的，责令检查、赔礼道歉、退还退赔财产，给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员通报批评或待岗教育处理。情节较重的，给予警告、记过、记大过处分；情节严重的，给予降级、撤职处分：

（一）违反规定向企业、事业单位征收财物、摊派或者索要赞助费；

（二）利用行政管理职权强行服务收费、搭车收费，或者以保证金、抵押金、储蓄金、集资等形式变相收费获利，或者违反规定强制企事业单位参加各类社团组织以及各种评比、研讨、考核、培训等活动，或者违反规定强制企事业单位订阅报刊、购买图书和做广告等；

（三）违反规定将无偿服务变为有偿服务或者向企业、事业单位收取咨询、信息、检测等费用的；

（四）对法定的减、免、缓及出口退税等收费、税收优惠政策，擅自增加条件的；

（五）以各种名义长期无偿占用或者变相占用企业财产的；

（六）违反规定对企业进行检查或者借检查名义“吃、拿、卡、要”的；

（七）利用职务或者工作上的便利，将应由本人或者本人亲属支出的费用，到下属单位或其他单位报销的。

第十二条 违反国家关于发展和规范社会中介机构的规定，有下列行为之一的，责令检查、限期改正、赔礼道歉、退还退赔财产，给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员通报批评或待岗教育处理。情节较重的，给予警告、记过、记大过处分；情节严重的，给予降级、撤职处分：

（一）违反规定把属于职责范围内的工作转移或者委托给中介机构，搞有偿服务或者从所管理的中介机构分利的；

（二）违反规定向中介机构收取管理费，或者巧立名目变相向中介机构收取、摊派费用的；

（三）在办理行政许可、登记、认证、裁决等事项时，违反规定强行要求行政相对人接受中介服务，或者为其指定中介机构的；

（四）违反规定从事有偿中介活动，或者违反规定在中介机构兼职（包括荣誉职务）或者兼职取酬的；

（五）在对中介机构监管过程中，严重失职，以致发生中介机构严重违法违规操作、弄虚作假、超标收费的，或者授意、指使、强迫中介机构出具虚假报告或者提供虚假证明的。

有上列第（五）项行为，造成严重后果的，可以给予开除处分。

第十三条 违反国家和省、市有关规定不履行岗位职责，有下列行为之一的，责令检查、限期改正、赔礼道歉，给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员通报批评或待岗教育处理。情节较重的，给予警告、记过、记大过处分；情节严重的，给予降级、撤职处分：

（一）对职责范围内的事项故意不受理、不履行或者不按规定时限办理完毕的；

（二）对公民、法人和其他组织符合法定条件申请颁发、变更许可证和执照，拒绝颁发或不予答复的；

（三）对群众投诉不按规定处理，态度恶劣，造成不良影响的；

（四）对其他单位有法定依据提请支持、配合、协助的有关事务不支持、不配合、不协助或者互相推诿扯皮，造成不良影响或后果的；

（五）其他行政不作为行为的。

第十四条 违反国家和省、市有关政府信用建设规定，在行政管理或民事活动中违背诚实信用原则，存在欺诈、胁迫等行为，损害经济发展环境的，责令检查、限期改正、赔礼道歉，给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员通报批评或待岗教育处理。情节较重的，给予警告、记过、记大过处分；情节严重的，给予降级、撤职处分。

第十五条 国家公务员有本办法第五条至第十四条所列情形之一，受待岗教育处理的。实行待岗教育6个月。待岗教育由所在单位负责执行，教育内容由监察、人事部门确定，待岗教育期间由所在单位安排临时工作，期满后由所在单位进行上岗条件考核，符合条件的安排上岗；不符合条件的可延长待岗教育6个月。年度考核时已安排上岗的，参加公务员年度考核，评定考核等次；待岗教育未满的暂缓参加年度考核，待期满时一并进行上岗和年度考核，评定考核等次与上岗事宜。

第十六条 国家公务员有下列情形之一的，给予辞退处理：

（一）经单位延长待岗教育后，仍不符合上岗条件或单位另行安排工作本人拒不服从的；

（二）连续两年内两次受到待岗教育处理仍不改正的；

（三）遇事推诿，消极怠工，工作极不负责任，经多次教育仍不改正的；

（四）耍特权，态度恶劣，刁难辱骂群众，侵犯公民合法权益，经多次教育仍不改正的；

国家公务员不履行维护和改善我市经济发展环境职责，具有本办法第五条至第十四条情形之一，又不宜给予开除处分的，应予辞退。

辞退国家公务员按国家人事部《国家公务员辞职辞退暂行规定》（人核培发[1995]77号）和市政府办公厅《关于印发宁波市国家公务员辞职辞退实施办法》（甬政办[1996]8号）规定的程序执行。被辞退的国家公务员5年内不得重新录用到国家行政机关工作。

第十七条 受行政处理或行政纪律处分的国家公务员，其职务、级别、工资、奖金按下列规定处理：

（一）受待岗教育处理的，待岗教育期间取消月目标管理考核奖，并按待岗教育期限减发年终一次性目标管理考核奖。

（二）受警告处分的，处分期内不得晋升职务和级别，取消月目标管理考核奖。

（三）受记过、记大过处分的，处分期内不得晋升职务、级别和工资档次，也不能计算晋升工资的考核年限；取消各种奖金待遇。

（四）受降级处分的，降低一个级别，无级可降的改为记大过处分；处分期内不得晋升职务、级别和工资档次，也不能计算晋升工资的考核年限；取消各种奖金待遇。

（五）受撤职处分的，按降低一级以上职务确定新职务，无职可撤的改为降级处分；确定新职务后，按处分前工资先降低一级级别工资和两档职务工资，再逐级就近就低靠到新任职务工资标准。处分期内不得晋升职务、级别和工资，也不能计算晋升工资的考核年限；取消各种奖金待遇。

（六）受开除处分的，从行政处分决定之日起，解除其与国家行政机关的人事行政关系，以后不得重新录用为国家公务员。

第十八条 国家公务员同时有两种或两种以上违反本办法行为的，加重处分或处理。

第十九条 对本办法所列的违纪违规行为，任何人有权向监察部门投诉。各级监察机关设立“96178”投诉电话，及时依法受理投诉案件，直接或者授权相关部门按照有关规定程序进行调查并作出处理。构成违纪的，依法由任免机关或监察机关作出处分决定。涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。

第二十条 违法行政行为侵犯公民、法人和其它组织的合法权益造成损失的，赔偿义务机关按照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定赔偿损失后，应当责令有故意或重大过失的工作人员或者委托的组织或个人承担部分或全部赔偿费用。

第二十一条 国家公务员对涉及本人的行政处理、处分决定不服的，可以按照《中华人民共和国行政监察法》和《国家公务员暂行条例》的有关规定申请复审复核，或者向同级人民政府监察、人事部门申诉。

第二十二条 对本办法第五条至第十四条所列情形负有领导责任的人员，按照有关规定追究其领导责任。具有法定职权的行政机关和法律、法规授权行使行政管理职能的组织以及依法接受委托具有管理公共事务职能的组织对本办法第五条至第十四条所列情形负有组织责任的，按照有关规定追究其主要领导人的领导责任。

第二十三条 国家行政机关及国家公务员有本办法以外的其他损害经济发展环境行为的，参照本办法处理。

第二十四条 本办法自2004年1月1日起施行。




试论受贿罪主体

作者：丁敏
单位：江西省新余市渝水区人民法院

内容提要

本文分为七个部分，除了引言外，主体内容有六个部分。首先，简要介绍了国内外关于受贿罪主体范围的有关规定，接着对我国受贿罪主体的范围作了多角度分析，重点阐述了“国家机关”和“国家工作人员”的范围，认为国家机关就是指国家的权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和军队机关以及中国共产党的各级机关、人民政协的各级机关。至于在那些原先为行政机关而现在为总公司的组织中依法从事公务的人员，仍属于国家工作人员的范围，而不是国家机关工作人员的范围。国家工作人员包括四种，即国家机关中从事公务的人员；国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员；国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员；其他依照法律从事公务的人员。再次，对“离退休国家工作人员和国家工作人员家属”能否成为受贿罪主体问题进行了探讨，认为一般情况下，离退休国家工作人员不属国家工作人员范围，也不存在利用职务上的便利问题，国家工作人员家属不能独立构成受贿罪的主体，只能成为受贿罪的共犯。

一、引言
贪污贿赂犯罪作为一种社会历史现象，是随着阶级社会的产生而产生的，是剥削阶级、剥削制度的产物。它发源于统治阶级内部，又对统治阶级的整体利益构成严重的威胁。因此，古今中外，掌握政权的历代统治者，为了巩固政权，维护统治地位，都十分重视对贪污贿赂犯罪的惩罚和抑制。当前，随着我国改革开放的不断深化，贪污贿赂犯罪仍显不断蔓延扩展的趋势，新情况新问题不断涌现，对贪污贿赂犯罪有关问题进行研究非常必要。为此，本人拟就受贿犯罪主体的有关问题，在已有研究成果的基础上作进一步的探讨。
随着商品经济的高速发展，经济犯罪问题日益突出，而通常被作为经济犯罪之一种的受贿犯罪也由于诸多因素的作用表现得十分明显，不仅严重侵犯了国家工作人员履行公务活动的廉洁性，对国家机关、国家工作人员的声誉造成严重的损害，而且也成为社会的一个毒瘤，在各方面都影响着经济发展、政治清明，乃至影响到社会稳定。有鉴于此， 1988年1月21日六届全国人大常委会第24次会议通过了《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》。该《补充规定》第4条规定：“国家工作人员、集体经济组织人员或者其他从事公务的人员，利用职务上的便利，索取他人财物的，或者非法收受他人财物为他人谋取利益的，是受贿罪。与国家工作人员、集体经济组织人员或者其他从事公务的人员勾结，伙同受贿的，以共犯论处。国家工作人员、集体经济组织人员或者其他从事公务的人员，在经济往来中，违反国家规定收受各种名义的回扣、手续费，归个人所有的，以受贿论处。”同1979年刑法第185条以及《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》的有关规定比较，它将受贿罪的主体由1979年刑法规定的“国家工作人员”扩大为“国家工作人员、集体经济组织工作人员或者其他从事公务的人员”。
1997年修订的现行刑法典将1988年《关于惩治贪污贿赂罪的补充规定》和最高人民检察院起草的反贪污贿赂法合并编为刑法典的一章。现行刑法典第385条规定：“国家工作人员利用职务上的便利，索取他人财物的，或者非法收受他人财物，为他人谋取利益的，是受贿罪。国家工作人员在经济往来中，违反国家规定，收受各种名义回扣、手续费，归个人所有的，以受贿罪论处。”第388条规定：“国家工作人员利用本人职权或者地位形成的便利条件，通过其他国家工作人员职务上的行为，为请托人谋取不正当利益，索取请托人财物或者收受其他人财物的，以受贿罪论处。”与前引的《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》相比较，主要的变化是受贿罪的主体又重新恢复到1979年刑法第185条规定的主体范围，即只限于国家工作人员而对于公司、企业人员的受贿行为则单独规定了罪状以及法定刑，即第163条的公司、企业人员受贿罪。

二、国外关于受贿罪主体范围的规定
考察外国的立法例，关于受贿罪的主体大体有以下几种规定方式：（1）一般主体。例如，前捷克斯洛伐克刑法规定，无论是否公务员，只要对于具有社会意义 的事件作出决定或因执行这种决定，而收受贿赂或同意收受贿赂的，均构成受贿罪；但如果是公职人员受贿，应当加重一定的刑罚处罚。（2）公职人员。阿尔巴尼亚、蒙古、保加利亚、朝鲜等国家的刑法都规定了受贿罪的犯罪主体只能由公职人员构成，但公职人员的具体范围各国的规定并不相同。（3）特别公务员。有的国家刑法典除了规定了受贿罪的主体必须是公务员之外，还设专款规定了特别公务员（如法官、仲裁人等）的受贿罪。如保加利亚刑法规定了审判员、陪审员、检察员、侦查员的受贿罪；德国刑法典也规定了法官和仲裁人的受贿罪。（4）准公务员。有的国家刑法把将要成为公务员的人规定为受贿罪的犯罪主体。如日本刑法规定了将要成为公务员或仲裁人的关于自己将要担任的职务的事情，接受请托而收受，要求或约定贿赂，构成受贿罪；韩国刑法规定，将担任公务员或仲裁人之人，接受请托而收受，要求或约定与该职务有关之贿赂，成立受贿罪。（5）曾为公务员。有的国家刑法把已经离任的公务员规定为受贿罪的主体。如日本刑法规定，曾任公务员或仲裁人的人在职时接受请托，离职后收受贿赂的，构成受贿罪。①

三、我国“国家机关”的范围
根据我国现行刑法典第385条的规定，受贿罪的主体为特殊主体，即国家工作人员。现行刑法典第93条规定：“国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。”根据第93条的规定，国家工作人员是指在国家机关中从事公务的人员。由此出发，国家机关范围的界定就是界定国家工作人员的一个重要前提。目前我国刑法学者对国家机关界定的不同观点：其一，认为“国家机关”就是指从事国家管理和行使国家权力，以国家预算拨款作为独立活动经费的中央和地方各级组织，具体包括权力机关、行政机关、司法机关、检察机关、审判机关以及军队系统的各级机构 。②其二，认为国家机关除了上述范围以外，还应当包括中国共产党的各级机关以及政协的各级机关。③其三，主张国家机关应当包括中国共产党的各级机关、国家各级权力机关、行政机关、审判机关、军队的各级机关、中国人民政治协商会议的各级机关以及一些名为总公司但实为国家行政部门的机构 （如石油天然气总公司、电力总公司等）。该观点认为那些名为总公司但实为国家行政部门的机构，并不适用企业的经营机制，而是依靠国家财政拨款，从事行政管理的职能部门，因而其本质上仍是国家机关 。④
本人认为，界定“国家机关”的范围，必须基于法律的规定，但同时又不能拘泥于条文本身，而应当结合实际，因为法律本身的规定亦可能存在矛盾。我国现行宪法第5条第3款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”在这里，武装力量、政党、国家机关是并列的，不存在包容关系；但是宪法第3章关于国家机构的规定又包括权力机关、行政机关、军事机关，显然，这与宪法第5条第3款的表述是矛盾的。由此观之，如果想当然地认为国家机关包括了军队机关，在法律上是没有依据的。要认定“国家机关”范围，必须回到现行刑法第93条的规定来，并从总体上理解其准备含义。该条规定：“本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。”国有公司、企业、事业单位、社会团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。其中共提到三类组织，即国家机关，国有公司、企业、事业单位、人民团体，非国有公司、企业、事业单位、社会团体。从这种分类可以看出，中国共产党组织和政协组织是包含于国家机关之中的。因为对政党和参政议政党，作为基本法的刑法不可能不作出规定，从第93条看，它们不能属于人民团体和社会团体，只能属于国家机关。从刑法分则的规定看，国家机关也包括了中国共产党组织和政协组织。分则中第九章是以国家机关工作人员为主体的渎职罪，第八章是以国家工作人员为主体的贪污贿赂罪，两相比较也可以发现这一结论。譬如行贿罪的对象是“国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体”，执政党各级机关完全应成为行贿罪的对象，故而从立法的严谨性来说，共产党和政协理应包含在国家机关之中；在纯粹以国家机关工作人员为主体的渎职罪中，若不包括中国共产党和政协机关中从事公务的人员，则会遗漏在这些机关中的工作人员的犯罪行为，亦会使法网有失严密。再比如，签订、履行合同失职被骗罪（刑法第167条）和国家机关工作人员签订、履行合同失职被骗罪（刑法第406条）的主体分别是国有公司、企业、事业单位直接负责的主管人员和国家机关中的工作人员，从保护公有财产的角度并结合刑法第93条对组织的分类看，立法者也是将共产党和政协机关划归国家机关的。另外，从我国宪法的纲领性规定看，中国共产党在我国政治、经济和社会生活的各个方面起着领导作用，人民政协是参政、议政机关，这是我国的国体和政体，作为基本法的刑法必须体现这一点，若仅仅拘泥于某个法条的规定，断定国家机关不包括共产党组织和人民政协，则未免有“一叶障目，不见泰山”之嫌。至于目前在我国存在的名为总公司实为国家行政部门的机构，本人认为不应视其为国家机关，它们是市场经济改革的过渡性机构，其改革的方向是经济管理机构，与国家机关有本质上的差别。而且我们在市场经济的过渡时期的这些情况的考虑要慎之又慎，不能盲目的去否定，否则会坏了我们经济发展的“大事”。
综上所述，本人认为，1997年刑法典第93条所称的国家机关就是指国家的权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和军队机关以及中国共产党的各级机关、人民政协的各级机关。至于在那些原先为行政机关而现在为总公司的组织中依法从事公务的人员，显然属于国家工作人员的范围，但不应属于国家机关工作人员的范围。

四、对我国刑法中“公务”的理解
从刑法第93条的规定看，国家工作人员和以国家工作人员论的人员，其共同的本质特征就是“从事公务”。因此，如何准确理解刑法上“从事公务”的含义，乃是正确界定国家工作人员范围的核心问题。
从最一般意义上讲，公务泛指一切公共事务，既包括国家性质的公务，也包括集体性质的公务。刑法第93条所说的“公务”是指什么？目前，我国刑法理论界存在四种不同的观点：其一，认为“从事公务”是指代表国家对公共事务所进行的管理、组织、领导、监督等活动⑤ 。其二，认为“从事公务”就是“依法履行职责的职务行为以及其他办理国家事务的行为”。⑥其三，认为“从事公务”是指“在国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等单位中履行组织、领导、监督、管理等职责”。⑦其四，认为“从事公务”是指“依法所进行的管理国家、社会或集体事务的行为”。⑧本人认为，“从事公务”应当是指代表国家利益进行的管理各种事务的活动。它具有两方面的特点：一是具有管理性，即对各种事务进行管理。这里的事务比较广泛，既可以是社会事务，也可以是集体事务，甚至是个人事务（如离婚诉讼），但是一旦被纳入国家管理活动的范围即变为国家事务（国家事务的含义一般是指国家机关行使国家权力进行介入、管理的事务）的内容。二是国家利益性，即这种活动是从国家利益出发，以国家的名义进行的，它体现的不是某个个人、集体、团体的利益，而是国家的利益，并且刑法本身保护的也是社会利益，国家利益是其应有之意。换句话说，“公务”的本质就是国家利益代表性和管理性，它所管理的对象是各种事务。
从刑法第93条规定的内在逻辑性看，无论是国家机关工作人员还是非国家机关工作人员，其作为国家工作人员的本质特征就是“从事公务”，在人员的身份上并无限制，因而在司法实践中亦应按照该标准合理界定国家工作人员的范围，避免仅以是否具有干部身份来判断是否为国家工作人员。显然，打破“身份论”是改革的趋势，也是司法实践的要求。特别是人事制度的改革，许多企业、事业单位已完全打破了员工身份上的限制，实行竞争上岗，昨天还是管理者，今天可能已是普通员工。因此，无论从刑法的精神还是从现实社会生活来看，以身份来认定国家工作人员已不合时宜与法理。只有紧紧抓住“从事公务”的本质特征，才能准确认定“国家工作人员”的范围。

五、现行刑法中国家工作人员的范围
本人认为国家工作人员有四种：第一，国家机关中从事公务的人员；第二，国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员；第三，国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员；第四，其他依照法律从事公务的人员。
（一）国家机关中从事公务的人员
在国家机关中从事公务的人员，即国家机关工作人员，根据前面对国家机关的界定，我国国家机关工作人员主要指以下几类人员：
1、中国共产党各级机关中从事公务的人员；
2、国家各级权力机关中从事公务的人员，即全国和地方各级人民代表大会及其常务委员会中从事公务的人员；
3、行政机关中从事公务的人员，即国务院及其所属部、委、局和地方各级人民政府及其所属管理机构中从事公务的人员；
4、审判机关中从事公务的人员，即在最高人民法院和地方各级人民法院及其派出法庭以及专门法院中从事公务的人员；
5、检察机关中从事公务的人员，即在最高人民检察院和地方各级人民检察院及专门人民检察院中从事公务的人员；
6、军队各级机关中从事公务的人员；
7、人民政治协商会议各级机关中从事公务的人员。
（二）国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员
国有公司是指公司财产属于国家所有的公司。国有企业，是指财产属于国家所有而从事生产、经营的企业。国有事业单位，是指国家投资兴办、管理、从事科研、教育、文化、体育、卫生、新闻、广播电视、出版等事业的单位。人民团体，是指各民主党派，工商联，各级工、青、妇等人民团体。
在这里需要进一步指出的是，事业单位和人民团体随着社会的发展呈现多样化的趋势。事业单位的组织形式出现了国家办、集体办、民办及合办等形式；性质上也有营利性、公益性之分；由国家兴办的事业单位，其经费形式也出现了全额拨款、差额拨款和自收自支三种不同形式。显然，国家投资兴办、管理的事业单位中从事公务的人员是国家工作人员，其他事业单位中从事公务的人员不属于国家工作人员，（目前还没有含国有成分的合办事业单位）。人民团体在我国是指，“由于历史原因形成的，具有一定的行政管理职能，由国家编委统一制定编制，费用由国家财政支付，没有在民政部门登记的团体，一般指以下几种：工会、共青团、科学技术协会、妇联、华侨联合会、台湾同胞联谊会、全国青年联合会、全国工商联合会。”在这类人民团体中从事公务的人员属于国家工作人员。但是，1989年10月颁布的《社会团体登记管理条例》中规定的社会团体与上述人民团体在经费来源，编制、职能方面不同，该类社会团体中的工作人员（受国家机关委派的除外）不属于国家工作人员的范围。
（三）国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体中从事公务的人员
这类人员是受委派从事公务的人员，他们代表国家，为了国家利益到非国有公司、企业、事业单位、社会团体中从事公务，他们的权力来自于“委派”，是指委任和派出，受委派从事公务的人员，无论其先前身份如何，只要是受委派从事公务的，即应视为是国家工作人员。
（四）其他依照法律从事公务的人员
这类人员是指除上述三类人员外，其他一切依照法律规定从事公务的人员，这条规定更加明确了国家工作人员的本质特征——“公务性”，如：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会中原本不是国家工作人员的代表，如原本是工人、农民、演艺员、运动员、专职教师、专职科技人员、个体手工业者等的代表；人民法院的陪审员、人民检察院的特邀检察员、监察部门的特邀监督员、公安机关的联防队员等。
根据全国人民代表大会常务委员会的有关解释，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第93条规定的“其他依照法律从事公务的人员”：
1、救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；
2、社会捐助公益事业款物的管理；
3、国有土地的经营和管理；
4、土地征用补偿费用的管理；