云南省维西傈僳族自治县民族民间传统文化保护条例

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提高政府应急能力需加强程序建设

郑礼华


面对突如其来的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件，政府部门该如何快速应对，2008年的抗冰救灾，为我们提供了一个生动的案例，值得从多角度进行总结和思考。
从程序法的角度看，这次抗冰救灾工作积累了一些很好的经验。以湖南为例，这些好的经验和做法体现在：一是及时启动应急预案，当冰雪突然袭来时，及时向全省发出红色冰冻警报，为抗冰救灾进行了充分的社会动员和心理准备。二是科学及时的临机决策。通路、保电、安民，“三保”抓住了抗冰救灾的重点，“大救援、大分流、大破冰”三大战役成就了抗冰救灾的决定性胜利。特别是在京珠高速公路湖南段成为冰路、2.7万台车和8万人严重受困的危急时刻，省委、省政府果断决定实施“全力救助、确保畅通、绕道而行、沿途分流”的应急方案，对这里抗冰救灾的胜利起到了决定性作用。三是信息及时全面公开。通过新闻发布会、广播、电视、网络等多种途径及时对外发布最新的抗冰救灾的措施、进度和情况，让社会对灾情有充分的了解和认识，积极参与到抗冰救灾斗争中。四是有效的行政指导。为成功实施衡枣分流，实现京珠高速湖南段畅通，发挥了重要作用。1月28日，京珠高速粤北段的严重滞堵，湖南省委、省政府果断提出衡枣分流的对策，即从衡枣高速分流京珠高速南段滞留的车辆，对所有绕行车辆不罚款、不卸载、不检查、不收费，还给每辆分流车200元，劝说司机改道，发放公开信、分流示意图，媒体不间断广播路况信息和优惠政策。结果，1月28日至2月4日，经衡枣高速分流广西的车辆达6.6万台，进入京珠北上车辆5.3万台，大大减轻了京珠高速压力，衡枣高速分流线也因此被称为京珠大救援的“生命线”，十多万人得以疏散。
但是从全国来看，这次抗冰救灾工作也暴露出政府部门的很多问题。一是反应速度慢。体现在灾害可能性认识慢，灾后反应速度慢，解决危机决策慢，应急措施执行慢。二是《突发事件应对法》发挥的功效不明显，应急预案没有发挥实实在在的效果。面对危机，大家似乎来不及考虑什么法，在关键问题上预案也没派上用场，仓促迎战，临时找办法。考虑不周全，效率低下，服务不到位，也是自然。这既有体制上的原因，还有行政程序上的问题，就是应对突发公共事件没有一套周密顺畅的程序。早在2003年SARS危机之后，我国就开始建立突发公共事件预案体系。国务院各有关部门已编制了国家专项预案和部门预案；全国各省、自治区、直辖市也编制了省级突发公共事件总体应急预案；各地还结合实际编制了专项应急预案和保障预案；许多市（地）、县（市）以及企事业单位也制定了应急预案。全国应急预案框架体系初步形成。2007年11月1日，《中华人民共和国突发事件应对法》正式实施。这部法律对突发事件应对规定之详尽，某种程度上讲，就是应急管理的一个万能方案，是应急管理的行动指南。应该说，我们已经具备了较好的法律和制度基础，但是，为什么在今年的抗冰救灾实际工作中，运行起来并不理想，问题出在哪里？从行政法的角度看，我认为主要是运行程序上的问题。我国并没有专门应对冰雪灾害的专项应急预案。在当前国家部门分割的体系下，没有专项预案，就意味着没有部门牵头；没有部门牵头，就没有真正部门来主管此事。“凡事预则立，不预则废。”应急管理本就是一项复杂系统的组织、统筹和应对工程，完全靠个别领导的临机决策或者组织，当然难以达到很好的效果。
提高政府应对突发公共事件的应急管理能力，应在现有法律、法规、规章及政策的基础上，加强应对突发公共事件的程序建设，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力。
加强应对突发公共事件的程序建设，至少有以下几个方面的重要意义：
首先，行政程序是明确权责、合理分工的重要依据。行政程序就是一种管理流程。没有责任，没有分工，我们不能期望哪个部门会主动应对突发公共事件。没有流程，没有安排，我们也不能期望工作能顺畅运转。只有明确各个行政主体在突发公共事件中的程序义务，如谁应关注突发公共事件收集信息，进行预测和预警；谁应进行应急处置、应急保障，监督管理如何运行？应急管理过程中，每一个环节程序的怎样一步步向前推进，具体的方式、步骤、顺序、时限如何？违反程序，没有预警、没有及时启动应急方案、胡乱决策或者缓决策、不决策、不执行、缓执行应急措施，应该承担什么样的责任，如何进行问责？只有有了清晰的程序，才能保障行政机关面对危机能快速高效运转，否则既可能是越管越忙，甚至管出问题，也有可能是行政机关集体不作为。
其次，行政程序是增强行政执行力，提高行政应急管理效率的重要保障。行政程序首先是科学的程序，必要的程序。简化不必要的层次和环节，是加强程序建设的一个重要方面，也是提高应急管理效率的重要保障。行政程序对信息公开的要求，如对情况上报、决策作出、措施落实、时限的规定，能有效防止行政机关拖延敷衍、封锁消息。
再次，科学合理的程序在应急的全过程中都能发挥重要作用。科学合理的程序能防患于未然，及时将重大的危机和隐患扼杀在摇篮中；能保证行政机关从容、科学、及时地应对危机，将社会遭受的损失和解决危机支付的成本控制在最小的范围内；还能在最大的程度上调动全社会的力量来共同应对危机。
总结抗冰救灾工作中经验和教训，我认为应对突发公共事件，应重点突出以下程序的建设：
一是关注与报告制度。面对危机，时间就是生命。应对突发公共事件一定要突出一个“早”字。如果对突发公共事件，早一天关注，早一个小时关注，甚至早一分钟关注，都能为危机的化解赢得宝贵的准备时间。关注的主体，从是否具有特定义务可以分为两种。一种是赋有特定关注义务的行政机关工作人员，也就是监测与预警部门工作人员。我国《突发事件应对法》第四十一条第二款规定：“县级以上人民政府及其有关部门应当根据自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的种类和特点，建立健全基础信息数据库，完善监测网络，划分监测区域，确定监测点，明确监测项目，提供必要的设备、设施，配备专职或者兼职人员，对可能发生的突发事件进行监测。”另一种是社会公众。“群众的眼睛是雪亮的”，很多时候，身处在第一现场的群众往往最先获得信息。《突发事件应对法》第三十八条第三款规定，获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织，应当立即向所在地人民政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告。如何让这两类主体能关注好突发公共事件，关注之后有多种畅通的渠道最及时地向相关部门或者上一级部门报告，对于化解突发公共事件起着至关重要的作用。
二是信息公开制度。信息公开制度要从第一现场开始。我们现在的公开，一是速度太慢，二是途径太窄，三是公开的内容角度奇特。往往只是通过报刊、网络、电视中的某一种方式公开，事情已经圆满解决或者是实在解决不了才公之于众，主要还是介绍如何抗灾救灾，而不针对具体的问题报道。这与行政机关应对危机一贯的做法有很大的关系。今年湖南抗灾的一些做法就很好，如启动应急预案之后，对分区域停电的时间表在网上公布，通过网络、广播、电视等多种媒介及时报道抗冰救灾的最新动态，让老百姓心里有所预期，不至于陷入恐慌。这也是为什么这次受灾严重，但是老百姓的怨气很少的重要原因。
三是应急处置与救援制度。自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，政府应立即根据《突发事件应对法》第四十九条采取下列多种应急处置措施。但是，事实上，除了这些具体的措施，这里也需要注意程序问题。首先要能明确救援的重点，其次是安排应急处置与救援的分工、流程，然后是对各地救援实施的监督和督促。否则救援工作就可能出现混乱，抓不住重点，落实不到实处。首先要明确救援的重点，是应急管理的关键环节，是必不可少的程序。
四是行政指导制度。《突发事件应对法》第四十五条规定，发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告。这次抗冰救灾，除了衡枣分流，铁路部门引导旅客退换火车票，广州政府引导返乡人员就地过年，对化解这场危机也起到了重要的作用。事实上，对公众的引导不应仅限制在一级、二级警报之后，而应该贯彻在应急管理过程的始终。

陕西省延安市人民政府


2000年延安市人民政府4号令


延安市市级行政执法机关部门行政执法责任制实施办法

第一章 总则

　　第一条 为了加强行政执法工作，提高行政执法水平、保证法律、法规、规章正确实施，促进各级行政机关依法行政，根据国家有关法律、法规和《陕西省省级行政执法机关部门执法责任制暂行规定》，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条 本办法所称部门执法责任制，是指依照法律规定和行政管理权限，把法律、法规、规章规定的行政执法责任落实到有关行政机关、行政执法单位和行政执法人员，并由市人民政府监督、检查、考核、评比的一种工作制度。

　　第三条 本办法适用于人民政府各类行政执法机关和法律、法规授权及依法委托的其他行政执法组织（以下简称行政执法部门）。

　　第四条 实施行政执法责任制应当坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的方针。

　　第五条 市政府各工作部门应建立执法责任制领导小组。市政府各部门主要领导是本部门行政执法责任制的第一责任人。

　　第六条 市人民政府领导各工作部门、各直属机构的执法责任制工作。市政府法制局是市政府实施依法行政的综合部门，负责市级行政机关部门执法责任制的组织协调和监察指导工作。

第二章 行政执法目标

　　第七条 行政执法以保证法律、法规、规章在本行政区域、本单位的正确有效实施，推进依法行政为目标。

　　第八条 行政执法必须做到：各种违法案件及时得到查处，各种违章行为及时得到纠正，公民、法人和其他组织依法主张的权益和申请事项及时得到答复和办理。行政执法行为必须合法、公正、廉洁、高效。

　　第九条 行政执法必须坚持社会主义法制统一的原则，依法接受监督，并加强同司法机关和其他国家机关的配合和协调。

第三章 行政执法部门责任

　　第十条 行政执法部门要定期研究行政执法工作，及时解决出现的各种问题，组织和领导好本部门的执法责任制实施工作。

　　第十一条 行政执法部门对本部门负责执行或配合有关部门实施的法律、法规、规章负有宣传教育、贯彻执行的责任。做好法制宣传工作，增强公民、法人和其他组织的法制观念和守法用法的自觉性。

　　第十二条 行政执法部门要有计划地搞好本部门工作人员的法制教育和执法业务培训工作，使行政执法人员熟悉本部门负责执行及相关的法律、法规、规章。

　　第十三条 行政执法部门必须全面、正确地执行法律，不得断章取义、曲解法律，不得以任何借口和方式随意执法。

　　第十四条 行政执法部辩证实施行政处罚和行政许可，采取行政强制措施，必须严格按照法律、法规、规章规定的权限进行，不得失职、渎职、越权和滥用职权。

　　第十五条 行政执法部门要实施执法公示制，公开执法依据、执法程序、执法权限、收费（罚款）标准、办事期限、办事结果。对本部门职权范围内符合法定条件的各项申请，应当及时办理，不得拒绝和推诿；对不属于本部门职权范围或不符合法定条件不能办理的事项，应当向当事人说明情况或移送有关部门办理。

　　第十六条 行政执法部门不得违法要求公民、法人或其他组织履行义务。

　　第十七条 行政执法部门要严格执行罚缴分离制度，实行收支两条线管理，不得对行政执法人员规定罚款指标，不得将罚没收入与执法部门的奖金和经费挂钩。

　　第十八条 行政执法部门应当严格按照法定执法权限、执法范围、执法责任、执法程序执法，制作规范的法律文书，并按法定期限送达。

　　第十九条 行政执法部门在查处行政违法案件时，发现已构成犯罪的，应当及时移送司法机关处理，不得以罚代刑。

　　第二十条 法律、法规、规章规定执法主体由几个行政部门共同组成的，各有关行政执法部门要明确分工，认真履行各自的职责，并加强协调配合，共同做好行政执法工作。

　　第二十一条 法律、法规、规章规定执法行为由一个行政执法部门负责组织实施，同时需由其他部门配合的，负责组织实施的部门应当主动与有关部门加强联系，搞好衔接；配合部门要积极协同主管部门共同执法。

　　第二十二条 行政执法部门应当建立健全下列行政执法制度，强化内部监督机制：

　　（一）法律、法规、规章的学习和培训制度。各行政执法部门应当把学习和培训列入年度工作计划，采取多种形式，加强学习和培训的考核检查；

　　（二）法律、法规、规章的宣传制度。各部门应当充分利用各种形式，广泛深入地宣传法律、法规、规章的立法意义，确立的基本法律制度等，提高全民的法制观念和法律意识；

　　（三）法律、法规、规章的责任分解制度。各部门应当把其负责实施的法律、法规、规章，及时、准确地分解到所属的具体执法机构和执法人员，层层落实执法责任，并奖责任分解情况报市政府法制局备案；

　　（四）行政执法错案责任追究制度。各行政执法部门对故意或重大过失造成错案的，应当追究行政机关直接负责人和其他责任人的行政责任；对造成行政赔偿的，按《国家赔偿法》的规定依法予以赔偿，并将行政执法错案追究情况报市政府法制局备案；

　　（五）严格执行市政府已建立的其他行政执法监督制度。

第四章 行政执法人员责任

　　第二十三条 行政执法部门应当根据法律、法规、规章的规定和执法工作的实际需要，建立执法机构和法制监督机制，配备相应的执法人员和法制监督人员。

　　第二十四条 行政执法人员必须具备良好的政治、业务素质和职业道德，具有胜任本职工作的文化知识和法律知识。

　　第二十五条 行政执法人员必须秉公执法、文明执法，坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的执法原则。

　　第二十六条 行政执法人员必须经过专门培训，经市政府法制局审查考核后，领取行政执法证件，方可上岗执法。

　　第二十七条 行政法人员执行公务时必须出示国家或省政府统一颁发的行政执法证件，佩戴证章标志。国家规定统一着装的，必须着装整齐。

　　第二十八条 行政执法人员应自觉接受人大、政协及市政府法制局的监督、检查。对在执法中有下列行为之一的，要予以严肃处理：

　　（一）散布有损于国家声誉的言论，泄露国家秘密；

　　（二）贪污受贿、徇私枉法；

　　（三）隐瞒、伪造证据；

　　（四）违反法定程序执法；

　　（五）滥用职权，打骂、刁难群众，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益；

　　（六）利用职权为自己或他人谋取私利；

　　（七）不积极配合执法监督、检查人员；

　　（八）其他违法乱纪行为。

第五章 评议考核

　　第二十九条 各行政执法部门要按照《延安市市级部门行政执法责任制考核办法》的要求进行评议考核。

　　第三十条 对部门执法责任制实施情况的评议考核结果，要作为岗位目标管理责任制、国家公务员和“文明单位”、“创佳评差”、“文明窗口”评比的重要内容。

　　第三十一条 市政府每年对部门实施执法责任制情况进行一次评议考核。由市政府法制局，按照职责范围负责具体考核工作。各行政执法部门应于每年12月中旬前将实施执法责任制的工作总结报市政府，同时抄送市政府法制局。

　　第三十二条 评议考核的内容：

　 （一）本办法第二章、第三章、第四章各项规定的落实情况；

　 （二）行政处罚实施情况及准确率（包括处罚案件数量、处罚种类、罚没及上缴情况）；

　 （三）行政许可行为审批情况及准确率（包括审批的件数、批准率与驳回率）；

　 （四）行政性收费及收支两条线的落实情况；

　 （五）采取行政强制措施情况；

　 （六）对上述（二）、（三）、（四）、（五）项具体行政行为提出行政复议、行政诉讼、行政赔偿的情况。

第六章 奖惩
　　第三十三条 经过考核，由市政府对各执法部门实行行政执法责任制取得显著成绩的单位和行政执法人员分别予以表彰和奖励。

　　第三十四条 对行政执法责任制执行不力，产生不良后果的部门，由市政府给予通报批评，并责令改进。

　　第三十五条 对违反本办法不实行执法责任制的部门，追究部门主要负责人的行政责任。凡是没有落实行政执法责任制的行政执法部门和行政执法人员，在当年的各类先进和工作考核中实施行政执法责任制一票否决。

　　第三十六条 行政执法人员有本办法第二十八条所列行为之一的，依照《国家分务员暂行条例》的有关规定给予行政处分；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

第七章 附则

　　第三十七条 各县区人民政府，省政府各部门派驻本市的行政执法部门对照本办法执行。

　　第三十八条 本办法由市政府法制局负责解释。

　　第三十九条 本办法自2000年7月10日起施行。